财政政策给发展生猪产业带来的影响

近年来，为解决生猪市场价格周期性波动，“肉贵伤民”与“猪贱伤农”现象交替出现的问题，国家出台了一系列扶持生猪生产、流通的财政支持政策，取得一定成效，但也暴露出不少问题。近日，财政部经济建设司会同湖南省财政厅，以该省为典型，对我国生猪市场运行情况以及扶持生猪产业发展的财政政策进行了系统梳理和认真研究，并从财政角度就如何发展生猪产业、稳定猪肉价格进行了一些思考。

　　政策扶持促进了生猪产业发展，但也暴露了一些问题

为促进生猪生产，保证市场供给，2007年国务院发布《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》(国发〔2007〕22号)，提出了一系列综合应对措施，并相继出台了号称“十全大补”的约10项财政补贴政策，基本覆盖了生猪生产、繁育、防疫、宰杀、流通等各个环节。以湖南省为例，2012年中央财政安排生猪补贴该省各类生猪补贴13.78亿元，平均每头出栏生猪补贴17.18元，其中：生猪调出大县奖励资金5.86元、生猪标准化规模养殖场建设资金2.74元、生猪良种补贴资金0.71元、能繁母猪及育肥猪保险补贴2.43元、能繁母猪补贴资金3.49元、屠宰环节无害化处理1.08元、规模场病死猪无害化处理0.71元、强制扑杀及基层动物防疫补助经费0.36元、生猪信息监测预警经费0.03元。补贴政策之外，国家还通过安排储备对市场进行调控，平均每储备1公斤冻猪肉，每年需承担利息费用及亏损约2.7元。

全方位的扶持政策一定程度上促进了生猪产业发展。首先，保证了生猪生产能力稳定增长。一系列政府补贴政策的出台，稳定了企业及农民发展生猪生产的预期，调动了生产积极性，促进生猪生产能力稳步增长，以湖南省为例，2012年全省出栏生猪8018万头，比2007年增长14.36%，每年还向外调出生猪超过2000万头，成为广东、珠三角、长三角等主要猪肉消费地区的重要供应源。其次，推动了生猪产业规模化、产业化发展。在生猪扶持政策引导和养殖效益刺激下，生猪产业结构向规模化方向加速发展，规模养殖已经成为生猪产业发展的主导力量。到2012年底，湖南省养猪户已由2007年的876万户减少到282万户，平均每年减少99万户，养猪户占总农户的比重已由2007年的63.9%下降到19.98%。与此同时，规模养猪快速发展，湖南省生猪规模养殖户达到26万户，年出栏生猪5297万头，占全省出栏总量的68.5%，年出栏生猪500头以上的标准化规模场达2.5万户，标准化规模场年出栏生猪3200万头，占全省总出栏的37.5%。规模场数和规模场出栏猪数量分别比2007年增长74.95%和77.82%。再其次，产业化发展速度加快。近几年来，湖南省生猪养殖行业发生重大变革，生猪养殖行业产能正在向大规模养殖集团企业集中，双汇、雨润等一批集生猪养殖、屠宰、加工业务一体的大型产业集团快速涌现，促进完善了生猪产业链条，并成为稳定生猪市场的有效力量。据统计，湖南省养殖行业中，作为顶端产品的种畜禽生产有1/3控制在龙头企业手中，新建5000头以上大型规模养殖场及养殖基地，超过一半为龙头企业建设或合作建设，预计未来3-5年，该省龙头企业养殖基地出栏量将达到1500万头以上，接近全省总量的1/5，生猪生产经营逐步走向长远性、稳固性发展。最后，生产周期性波动趋于平稳。由于生猪调出大县奖励等补贴政策的实施，湖南省生猪周期性波动幅度减小，生产活动较为理性，并未随着价格的大起大落而出现生产的剧烈调整，尤其是能繁母猪数量影响不大，波动幅度并未密切跟随生猪价格。上半年深度亏损2个月，但母猪存栏总体仅减少2.73%，下半年恢复增加0.62%。同时，生猪产销逐步趋向供求相对均衡的状态，生猪价格大多时间处于合理区间震荡，养殖户全年能够实现微利经营。这些都表明，生猪行业在历经波动洗炼、盘整调节后，养殖结构趋于稳固，养殖活动逐步走向理性。

现行政策体系存在一系列亟待解决的问题。首先，过度干预，影响市场机制作用。全方位的财政补贴政策在很大程度上改变了生产者的心理预期，“不看市场看市长”，市场价格的调节作用趋于弱化。即便在价格下跌时，养殖户仍然维持甚至增加母猪存栏，虽然有利于保证后续市场供应，但也导致后期仔猪补栏和生猪供给过度增加，市场严重供大于求，进而价格进一步大幅下滑，生产者大面积亏损。2011年8月以来，生猪价格持续低迷，市场的“自我恢复期”较以往明显延长。其次，分头管理，难以形成政策合力。各类生猪补贴资金名目过多，管理多头，用途重叠，以致力量分散、效果抵消。从监督管理来看，各类生猪补贴项目分属畜牧、发改、商务、环保及农业等部门分头管理，扯皮多，协调难，无法形成政策合力。从使用方向来看，各类补贴资金在支出边界上存在交叉或重叠。如养殖和屠宰环节的病死猪无害化处理补助方向大体相同，但分属商务、农业部门管理。从使用效能来看，由于资金分散且制度僵化，导致政策效果被弱化。如生猪保险补贴政策，保额低、险种少，难以调动养殖户投保积极性;又如能繁母猪补贴，实践中难以甄别操作，只能“撒胡椒面”;再如猪肉储备，监管难度大，储存成本高，且由于储存期短，出库周期与市场调控周期往往不一致，时常出现价格下跌时国家抛储的情况，导致调控效果大打折扣。最后，政策不稳，影响农民生产预期。补贴政策带有应急性和随意性，“短期政策长期化”与“长期政策短期化”并存，没有建立规范、稳定的政策体系，导致养殖户预期不稳。如能繁母猪补贴，2007—2008年连续实施，2009—2010年暂停，2011—2012年继续安排。又如良种繁育体系建设项目，2007—2008年实施，2009年取消。(财政部经建司供稿)

　　以市场化、规模化为方向，重构政府支持生猪产业发展的政策体系

生猪是一种重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同属性，市场运行受价值规律调节;另一方面，自古“猪粮安天下”，生猪市场的稳定与否对于民生保障、三农发展甚至国家稳定都有着十分重大的影响。因此，实现生猪产业的良性发展必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，在此基础上，政府对市场失灵的领域和环节给予支持，将有形的手和无形的手相结合，构筑竞争有序、波动有度的生猪市场体系。

推动生猪产业规模化、产业化发展。规模化、产业化是未来生猪产业发展的大势所趋，也是解决我国生猪市场波动大问题的根本途径。一方面，要大力推动生产规模化，重点是支持发展农业专业合作社，通过采取金融、财政、税收等方面的扶持政策，鼓励农民通过开展合作经营，做大生猪养殖规模，实现规模经济;另一方面，要完善生猪产业化链条，重点是鼓励大型龙头企业开展生猪产、销、加工一体化经营，提高生猪产业的现代化程度，并成为解决生猪市场波动以及食品安全问题的有效抓手。

建立完善生猪保险制度。实行生猪保险是发达国家的普遍做法，也是保护生猪生产者利益，实现产业稳定、健康发展的有效的市场化手段。目前，我国生猪保险仍处于起步阶段，险种少，赔付比例低。借鉴主要发达国家的做法，应逐步增加险种，提高赔付比例，探索与产量挂钩及与收益挂钩等不同形式的赔付模式，并建立“生产者为主负担、政府适当补助、保险公司适当让利”的保费缴纳机制。鉴于目前我国生猪生产规模化水平较低，市场风险更大，在生猪保险政策实施初期，政府应适当提高补贴比例，以调动保险公司、生产者的参与积极性。未来随着我国生猪产业规模化程度不断提高，可适当调低政府保费补贴的比例。

整合重构财政政策体系。按照“划清政府市场边界”的原则，找准财政支持生猪产业发展的切入点和支持方式，建立规范、稳定的政策体系。一是整合财政补贴资金。生猪补贴专项资金归并为生猪生产专项资金、生猪市场体系专项资金及生猪储备专项资金三个专项，由财政部门会同畜牧主管部门及储备主管部门管理。财政资金主要用于支持生猪疫病防控、生猪良种繁育技术、生猪保险、生猪市场信息化建设以及储备等具有公益性、公共性的重点领域和环节。二是支持规模化生产。主要是支持农产专业合作社以及龙头企业，由其统筹用于发展规模化生产。三是加大散养农民支持力度。鉴于散养风险较大，财政支持要向散养农民予以倾斜，探索采取政府购买服务的方式，由防疫部门、供销合作社组织等给农民提供免费或保本价的防疫、繁育服务;保险对散养农民给予重点支持等。

调整完善生猪储备政策。鉴于生猪不易储存的物理特性，大量储备不仅成本高也难以起到调控市场的作用。因此，应调整国家生猪储备政策的功能定位，主要定位于应急保供。同时，按照中央和地方事权划分，建立中央储备与地方储备相结合的储备政策体系。中央储备主要定位于全国性的应急保供，保持适当数量的冻肉储备规模，取消活体储备;地方储备主要定位于保证区域内市场供应，由各地结合生产、消费及财力等情况统筹确定储备规模及吞吐时机。

探索开展期货交易。生猪期货是一种市场化的工具，在美国等畜牧业发达国家，已具有非常成熟的实践经验。由于生猪期货能够提供未来1年到1年半的生猪市场价格预测信息，可为生猪养殖户、养殖企业提供有效的价格参考，从而减少生产的盲目性，同时，通过将期货交易与现货交易相结合，也可建立较为稳定的上下游链条，有效回避价格波动风险，锁定预期利润。鉴于目前我国生猪生产主体众多，较分散、规模小，很难实现标准化交割订单，在国内全面开展生猪期货交易的条件尚不成熟，可尝试在局部地区、部分规模生产者当中逐步建立生猪产品远期交易制度，并为期货交易市场的建立积累经验。

　　生猪价格周期性波动是市场机制作用的结果

21世纪以来，我国生猪市场价格呈现出周期性大幅度波动，波动周期越来越频繁，2003年至今，已经历了3轮价格的大涨大跌(学界称之为“猪周期”)。生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应，而现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。

生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应。价格围绕价值上下波动是市场价值规律的基本表现，并由此引导生产实现供需平衡。体现在生猪市场，由于生猪生产具有周期性，从仔猪到育肥猪出栏，一般需要大半年，供给对价格的反应要经过相应的蛰伏期才能体现出来。信息传导的滞后性使生猪市场“蛛网现象”明显。不管是从以往我国生猪市场运行情况看，还是从国外主要生猪市场运行情况看，尽管波动幅度和频率略有不同，但都始终重复着“价格下跌—宰杀母猪—生猪减少—供应短缺—价格上涨—养殖增加—生猪卖难—价格下跌”的经济循环。

现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。首先，养殖规模小不利于稳定生产。生猪养殖规模是影响“猪周期”变化的重要原因。我国生猪生产规模化水平低，2011年全国年出栏1万头以上的养殖户出栏生猪占比仅为7.3%，，远低于美国的90%。小规模为主的生产格局决定了当价格高涨时，大量社会资本进入，尤其是散养农户盲目扩大养殖数量，造成生猪生产供应增加，而一旦价格大跌，散养户则跟风退出，造成后期生猪供应紧张，价格大涨。其次，养殖成本快速上涨推高猪肉价格。饲料和流通成本上涨是推动猪肉价格上涨的主要因素。近年来，我国人工成本及主要生产资料价格快速上涨，2001—2009年，湖南省单猪养殖的物质成本和服务费用由515元上涨到1160元，年均上涨12.3%。近两年来，成本上涨速度进一步加快，2011年单猪生产成本达到约1500元，同比上涨超过25%。目前，生猪生产整体已进入高成本阶段，推动生猪价格刚性上涨。最后，突发事件增多加剧价格波动。疫病暴发、食品安全、天气变化等突发事件是影响生猪生产、干扰生猪价格的重要因素。据统计，近年来各类重大动物疫病每年带来的直接经济损失达近千亿元。特别是2006年蔓延全国的高致病性猪蓝耳病，引起了生猪生产下降和价格的剧烈波动。2010年又出现全国性疫情，造成大量生猪死亡、猪价暴跌，加上行情不好，许多养殖户不敢补养，生猪存栏和能繁母猪存栏下降，直接导致2011年生猪供给紧张，价格一路上涨。

　　2014年中央财政安排12亿元支持畜牧良种补贴

据财政部网站消息，为支持提高畜牧良种化水平，促进畜牧产业持续健康发展，按照今年中央1号文件有关“继续实施畜牧良种补贴政策”的要求，2014年，中央财政通过畜牧发展扶持资金安排12亿元实施畜牧良种补贴，鼓励养殖者购买牲畜良种冻精和种公畜进行牲畜品种改良。

财政部介绍，全部资金已于近日拨付完毕，其中安排生猪良种补贴6.61亿元、奶牛良种补贴2.6亿元、肉牛良种补贴0.45亿元、羊良种补贴1.98亿元、牦牛良种补贴0.36亿元。

据悉，自2006年中央财政开始实施畜牧良种补贴政策以来，支持力度不断加大。截至2014年，中央财政已累计安排77.5亿元实施畜牧良种补贴，极大地调动了广大养殖场户特别是散养农户选购使用良种的积极性，加速了畜牧良种的普及推广，有效提升了畜牧生产水平和生产效率。