我国关于推进动监系统和谐执法的思考

党的十七大明确指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果”。由此可见，党的十七大把构建社会主义和谐社会摆上了重要战略地位，并已确定为中国特色社会主义的本质属性。那么，如何在建设和谐社会的大背景下，推进和谐执法，打造部门形象，构建和谐的监管关系，已成为全体动监系统干部共同面临的考验和挑战。我局从2004年建局之初，就提出了“高起点建局、高质量执法、高效率服务、高标准要求”的建局宗旨，积极倡导人性化执法，逐步实施亲情化监管，有效构建了与行政管理相对人之间的和谐关系，收到了比较好的效果。本文结合动监系统几年来的执法实践，就如何推进和谐执法问题作一粗浅探讨。
一、和谐执法的基本内涵
按照党的十七大报告关于：“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法律的统一、尊严、权威。尊重和保护人权，依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利”的精辟论述，以及国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》的具体要求，我认为和谐执法的基本内涵主要是指执法者遵循法律的规定，在充分尊重和保护行政管理相对人合法权益的前提下，依据法定程序所进行的非歧视性的、理性化的、人性化的、合乎正常感情，而且还达到了执法目的的执法行为。具体来说和谐执法就是文明执法与人性化执法的有机结合。其基本内涵有五个特征：
一是合法性。和谐执法必须在法律的框架内进行。在实施行政管理过程中，应当依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民法人和其他组织义务的决定。决不能违反法律的规定和立法精神，而且必须是程序规范、执法严明、发条运用准确。
二是合理性。和谐执法应该是法、理、情的有机结合。在实施行政管理过程中，应当遵循公平、公正、公开的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不岐视。同时，要让行政管理相对人在领略法律的威严和神圣的同时，享受和谐执法带来的“温情”与“体恤”，让行政管理相对人在“明白”或 “基本明白”的前提下，心悦诚服地接受处罚。坚决杜绝采取损害行政管理相对人权益的方式实施行政管理。
三是保护性。和谐执法注重对行政管理相对人合法权利和社会、家庭、个人和谐关系的保护。在实施行政管理过程中，除涉及国家秘密和依法受法律保护的商业秘密、个人隐私之外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见。要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避，充分体现对人权的尊重和保护。
四是便民性。和谐执法要求在执法活动中知民情、察民意、体民忧、护民安、保民利。在实施行政管理过程中，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这也是“人本主义”和“执法为民”思想的集中体现。
五是和谐性。和谐执法反映了执法者和行政管理相对人之间的良性互动。在实施行政管理过程中，行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事项需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。和谐执法其实质是构成了建设社会主义和谐社会的重要组成部分，和谐执法作为与时俱进的新的执法理念，既是构建和谐社会的保证，又是构建和谐社会的内容。
二、和谐执法应处理好的几个关系
和谐执法作为与时俱进的新的执法理念还属于探索阶段，我们在动物卫生监督管理实践中感到，要想达到和谐执法的目标，推进全系统和谐执法进程，必须处理好以下四个关系：
一是处理好严格执法与维护社会稳定的关系。严格执法是社会稳定的基本保证，社会稳定是严格执法的必要前提。严格执法就是严格依法办事，遵循法律面前人人平等，不因行政管理相对人而异，体现法律的公正性、严肃性和权威性。但严格执法的目的是为了维护社会秩序，保障社会稳定，促进社会和谐。为此，在执法过程中，既不能极端化，也不能情绪化，要尽量引导行政管理相对人进行纠正和整改，使行政管理相对人心悦诚服地接受教育和处罚，切忌使用粗暴的执法方式，激化社会矛盾，影响社会的稳定，破坏社会的和谐，加大执法的成本。在严格执法的同时，还要把人民群众的安危冷暖放在心上，真正把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准，做到“依法、有理、有利、有节”。几年的实践使我们体会到，只要我们执法的出发点正确，我们的工作才能赢得人民群众的信任和支持，我们的执法才会更加有效，我们对维护社会稳定才能做出应有的贡献。
二是处理好严格执法和教育疏导的关系。严格执法绝不能简单地理解为“从严、从重、从快”，不能一味地用严厉的处罚手段取代在执法中至关重要的教育手段。行政执法与刑事处罚不同，处罚不是行政执法的目的，只是行政执法的手段，如果把行政执法的目的和手段混为一谈，势必给执法工作带来危害。几年来，我们在动物产品市场监管中，教育起着不可忽视的作用。思想是行动的先导，有了什么样的思想，常常会导致什么样的行为发生。因此，我们在实际工作中，始终坚持普法在前、教育在先的指导思想，帮助经营者树立牢固的守法经营意识和诚信观念，让经营者从思想上认识法律的严肃性和权威性，不要以身试法，更不要怀着侥幸心理，挑战法律的神圣和尊严。通过这种思想教育，可以做到标本兼治，从源头上预防违法、违规行为的发生。去年我市曾一度出现动物投入品掺杂使假的问题，而且还曾经发生过“瘦肉精”中毒事件，我们除了严肃处理了相关行政管理相对人之外，还及时召集35个兽药饲料经营业主进行法律、法规的学习培训，对他们动之以情，晓之以礼，明之以法，告之以害，提高了广大业主的法制观念和守法经营意识，在以后的经营中，再无违法行为发生，这次教育在市场监管中起到了良好的示范效果。通过这次教育，也使我们深深懂得，缺少管理的教育是软弱的，没有教育的管理是僵硬的，只有把管理和教育有机结合，促使执法和普法并举，才能达到执法的最佳效果。
三是处理好严格执法与热情关怀的关系。在严格执法的同时彰显人文关怀，这与执法的初衷并不矛盾，也不会削弱法律的严肃性。在执法的过程中，我们发现执法对象中有不少是残疾人、城市“4050”人员、外来务工人员、特困户等等，对于这些弱势群体违反法律的行为，在依法处罚的同时，也设身处地的为他们想办法、解难题，使他们在接受处罚的同时，也倍加感到政府的关怀与社会的温暖。在此基础上，协调各方，尽可能地解决他们的生活困难，有效创造和谐相处的社会环境。比如，2004年我们对一个养猪户饲养的病猪依法进行了扑杀，按规定他是不享受政策补贴的，但这些猪确实又是这个贫困户的主要经济来源，也可以说是他家的“命根子”。为此，我们多次与当地政府沟通，从生活困难的角度给予了适当的补贴，并从技术上、管理上、服务上积极给予扶持，使其很快恢复了生产，摆脱了贫困。从这个事例可以看出，执法主体不仅要明确自己是国家的执法者，更要明确自己是人民和国家的服务者，要防止由于长期浸润于管理者的思维模式中，关注管理者对被管理者的控制，忽略对公众需求的回应和满足。应当看到，执法是一项工作，也是一门学问和一种策略，更是一种艺术。如何既讲原则，又做到灵活、因势利导，把枯燥、僵硬的法律条文变得富有浓浓的人情味儿，是每个执法人员值得深深思考的问题。
四是处理好和谐执法与人情执法的关系。在和谐执法中，执法者可以在如何更好地体现人性化方面进行创新和发挥，但必须遵守法律的底线，必须严格依法办事。在法治国家，任何曲解和谐执法的内涵，对执法对象的违法行为迁就姑息，最终都会导致偏私。因此，在执法中，“罚不当罚”是错误的，“当罚不罚”同样是不正确的。假如滥用人文关怀，包庇、纵容违反市场监管的行政管理相对人，对一些违法现象不敢抓不敢管，象这样的执法就是和谐执法的异化，就是非人性化执法。同时，和谐执法也不等于不平等执法。现代法治的一条重要原则就是法律面前人人平等，执法不得因执法对象的不同而区别对待。同一部法律对不同的人有不同的执行标准，这无疑是亵渎法律精神，牺牲法律尊严，也是与和谐执法向背的，与十七大精神向背的。
三、推进和谐执法的基本思路
我们辽阳市动物卫生监督管理局组建于2004年。三年多来，我们在推进和谐执法上虽然进行了一些探讨，但按着党的十七大的要求，按照构建和谐社会的要求，还有许多需要完善的地方。为此，下一步我们推进和谐执法的基本思路是：
（一）理清工作思路，确立和谐执法理念。一是从思想上统一领导干部的和谐管理理念。结合对党的十七大报告的学习，领导班子成员及中层以上干部每人要撰写一篇“用和谐理念做好本职工作”的理论研讨文章，切实树立和谐管理、和谐发展的观念。同时，局领导班子把2008年确定为“和谐执法年”，要在前几年的基础上，明年要有新的突破。二是从行为上确立动监人员和谐执法理念。要通过各种形式，在不同场合大讲特讲和谐理念。开展“讲学习、抓落实、守规矩，建和谐”系列专题讲座活动。通过各种专项行动、工作实践把和谐执法精神渗透到广大干部职工心中，把和谐的理念落实在行动上。坚持倡导用和谐的行为方式依法行政，依法处罚。切实解决把“执法”等同“执罚”错误观念。妥善协调各方利益关系，廉洁、公道、公正、公平、公开、正派行事。三是从教育上做好行政管理相对人的和谐培训工作。我们要以打击非法经营假冒伪劣动物投入品为工作切入点，以查处市场上没经检疫的动物产品为工作重点，以和谐执法带动和谐管理，以和谐管理推进动监事业的和谐发展。重点把兽药饲料经营场点作为窗口行业和谐服务典范进行培育。以评选“文明服务之星”、“技术指导标兵”和“业务骨干能手”为引导，提高从业人员的优质服务意识，遵守社会秩序、遵守道德规范的自觉性，从而提高全系统从业人员的整体素质。
（二）创新思维方式，营造和谐执法环境。要在十七大精神的指引下，不断创新思维方式，时刻都要围绕和谐做文章。一是注重汇报沟通协调。局领导和执法人员要经常不断地通过多种方式向市政府领导汇报工作动态、工作思路。经常不断地同公安、工商、质检、商业、卫生、法制等部门领导和工作人员进行交流、研讨、协商相关工作，许多案件的取证、诉讼、审理、处罚执行都需要得到他们的大力支持。我们要用心沟通，诚心诚意赢得各方面的理解、配合、支持，一起共同打造目标归一、众擎易举的和谐执法氛围。二是注重舆论宣传导向。舆论导向往往决定人们的思维方向。今后我们将利用新闻媒体、法制知识竞赛等多种形式加大对我们行政执法的宣传力度。在行政处罚中，坚持处罚决定班子研究，执法动态媒体公布，处罚情况向社会公开，把整个执法过程实行全方位阳光操作，还老百姓知情权。三是注重民主科学决策。班子成员对行政处罚的认知程度体现一个部门的和谐度。结合机关效能年建设、执法目标责任制落实，我们将进一步建立政令畅通、衔接紧密、分工明确的责任体系和考核机制。在许多执法具体问题的处理上特别着重听取基层负责人和执法人员的意见建议，尊重其创造性，使他们在执法中有和谐心态创新，负责任心态做事。对理解、支持、配合执法人员的行政管理相对人在行使自由裁量权时，经班子成员研究，适用相关条款给予合理性处理，以引导行政管理相对人的支持与配合。
（三）完善各项制度，建立和谐执法机制。和谐执法要靠机制去创建，靠制度来保障。执法机制是否规范，体制是否和谐，不仅决定依法行政的效能，而且会产生一种普遍的社会导向和示范效应。有了和谐的执法机制，就有了融洽的执法氛围，顺畅的执法链条，到位的执行力和可持续的执法力，也才有可能设计并实施好和谐的管理制度和发展战略，进而驾驭行业管理，在差异中趋于协调，在对立中取得统一。为此，今后一个时期，我们要着重抓好三件事。一是加强制度建设。把完善制度短缺和失范作为提高执法能力的切入点。通过一系列的制度建设，来提高执法规则意识，完善执法合理性程序。二是加强执法队伍建设。2008年我们将在现有的基础上，组建动物卫生综合执法大队，下设三个稽查队和一个投诉服务中心。同时，各县（市）区分别设立中队，形成了动监执法队伍网络化。三是设立动监法规教育咨询服务中心。把为行政管理相对人提供咨询服务，对行政管理相对人进行教育、培训、考试，接受行政管理相对人评判、听取反馈意见列入执法合理性程序。充分尊重行政管理相对人，在平等中执法，在平衡中处罚，在共赢中理解。
（四）强化服务监管，建设执法监督体系。一是建立全方位立体监督体系。建立起以内部监督为基础，以上级管理部门监督为主体，以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系。多管齐下，形成监督合力。二是建立自我约束监督体系。要以提高广大干部职工素质，树立正确荣辱观为前提。认真学习《中华人民共和国动物防疫法》等相关的法律、法规。以讲道德提高执法人员素质，以讲学习提高职工执法能力。完善部门办案程序，学会消解来自各方面的压力和矛盾的方式方法，使执法过程更加符合立法精神，体现科学化、人性化、和谐化。三是建立社会舆论监督体系。要在去年已经聘任的10社会监督员的基础上，在报社开辟“动监执法之窗”栏目，在电台开辟“老顾说法课堂”节目，在政府门户网站设立“市民心声”，积极参加“行风热线”直播，扩大“民心网”信息覆盖面，全方位地接受社会各界评议，监督我们的执法行为，用和谐执法的整体推进，来推动全市畜牧产业的又快又好发展，加快社会主义新农村建设步伐，加快和谐社会建设进程。