农业保险条例》或年内出台

农业险试点五年：覆盖面低之痛
“总的看，农业保险试点确立了基本模式和方向，但仍是粗放式经营，其问题核心是制度、渠道、流程、产品等多方面问题，导致农业保险存在许多‘隐患’。”某专业农业保险公司中层如此评价。
从2007年中央财政首次予以21.5亿元补贴预算以来，农业保险试点已走过5年。单纯从数据上看，农险保费收入从2007年的51.84亿元增长至2011年8月的142亿元，合计564亿元，年均增长37.8%，增速远超保险行业平均水平。
取得上述业绩的代价并不小。
试点以来，仅中央财政就投入近330亿元，如果各级财政补贴支出按保费的80%计算，这个数据应该在460亿元左右。
在考量成本的情况下，上述成绩单或许并不让人满意。2008年西南雪灾，保险赔款20亿元，只有受灾损失的2%，多数农民只能仰天长叹。
诸多问题悬而未决。以西南雪灾为例，覆盖面无论是品种还是区域都极为狭小，这也是赔款只有损失2%的直接原因。由于农险一直采取试点模式，各专业农业保险公司裹足不前，只能在极小的区域经营，风险得不到分散；此外因网点缺乏，专业农险公司“以险养险”难以推行。从根源上看，《农业保险条例》难以落地，农业保险缺乏统一的制度框架。
今年或许是农险继2007年后的另一拐点。最近，保监会、财政部、农业部纷纷就农险发展发出自己的声音。
1月8日，保监会主席项俊波在保险监管工作会议上表示，要推动出台《农业保险条例》，从立法层面建立统一的农业保险制度框架。一位长期研究农业保险的人士透露，该条例有望今年出台。
财政部副部长李勇在湖南开展农业保险调研表示，财政部将进一步完善保费补贴政策，加大财政支持力度，稳步扩大保费补贴区域。
农业部下发的《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》也指出，加快发展农业保险，完善农业保险保费补贴政策。
1、农业险条例难落地
农业保险自1982年重新开办，但由于赔付过高，规模一直呈萎缩状态。拐点出现在2007年，中央财政当年首次列支21.5亿元的预算额度，在全国6省区推行政策性农业保险保费补贴试点，揭开了中央政府补贴农业保险序幕。
同时，保监会先后批复了安信、安华、阳光、国元、安盟等五家专业农险公司。而人保、中华联合财产保险公司依然是农业保险的主力。二者并存发展。
从保费收入看，2001全年农业险保费收入仅为3.33亿元；2011年1-8月份，已达141.86亿元，同比增长22.61%，已超过2010年全年。
农业保险在农业中的作用也愈发明显。2007年至2011年8月，农业保险经办机构向农户支付农业保险赔款共356亿元，受益农户达5990万户次。
但是，农业险却一直缺乏法律保障。
1997年国内曾就启动农险立法调研工作，监管部门已就《农业保险条例》召开过多次立法研讨会。2007年，国务院要求保监会组织立法调研。2008年，经多方考察、调研和征求专家意见，保监会与农业部、财政部共同起草了《政策性农业保险条例(草案)》，18易其稿之后提交国务院法制办，法制办向人民银行、农业部、发改委等相关部委征求意见。不过相关部门认为立法条件不成熟，予以否定。
一家农业保险公司中层表示，“没有专门的农业保险法律规范，政策不明确，业务性质难以界定。制度的缺失导致了农业保险政策执行过程中的不确定性。”
农业部产业政策与法规司副司长黄延信曾公开发表文章，也指出，由于各参与方的权利义务缺少法律规定，政府对农业保险监管无据，存在诸多无序和混乱现象。
比如，2010年云南盈江县的24万亩甘蔗遭遇旱灾，最终得到了230万元的保险赔付，平均每亩赔付不足10元，甚至低于保费。
项俊波在履新保监会主席后，有意打破此种困境。其在保险监管工作会议上说，要推动出台《农业保险条例》，从立法层面建立统一的农业保险制度框架。
上述研究人士介绍，相关部门在2011年对《农业保险条例》逐条进行了评审，有望在2012年出台。
2、覆盖面过小
从业务上看，农业保险的覆盖面依然难尽人意。这主要有两个体现，一是参保品种不多，与国外有较大的差距；其次是参保区域偏少。
以西北某省为例，其农业保险品种包括小麦、油菜、青稞、蚕豆、马铃薯、玉米、温棚、能繁母猪、奶牛及森林火灾；陕西纳入补贴的品种为能繁母猪、奶牛、小麦、玉米、油菜、马铃薯、苹果、设施蔬菜“银保富”、核桃。
仔细观察，保险公司承保的品种多为有财政补贴的品种。也就是说，中央财政予以补贴的品种成为保险公司的争取焦点，没有补贴的则备受冷落。
目前补贴品种包括水稻、玉米、小麦、油料作物和棉花、能繁母猪、奶牛、育肥猪保险、森林保险、马铃薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶共14个。我国的农作物品种数以百计。除上述14个品种外，大部分的风险依然是完全裸露。
黄延信在文章中就呼吁，农业保险的产品应涵盖对一些地区经济发展、增加农民收入有重要影响的主要农作物。如广西等地的甘蔗、陕西的苹果、长江领域的柑橘等。
同时，农业险覆盖区域也并不理想。
即使有补贴的也未全部覆盖。我国2010年承保主要粮油棉作物约占全国播种面积的35%，全国水稻保险的平均承保覆盖率只有49%。
一般而言，作为中央财政补贴政策的配套措施，省级财政需负担25%的补贴配套，各级县级财政一般负担10%－20%的中央试点险种的补贴配套任务。
以宁夏石嘴山保费补贴比例为例，种植业中的小麦、水稻、玉米、葵花四品种中央财政补贴40%，自治区财政补贴40%，县(区)财政补贴10%，投保人缴纳10%。
上述某保险公司中层说，“保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担越沉重，对于贫困县，财政压力更大。受财力所限，有的县整体不参保，或人为控制参保范围。”
覆盖面低的弊端显而易见。2008年初，50年一遇的雨雪冰冻灾害波及21个省区市，农作物受灾面积超过2亿亩，绝收面积超过3000万亩，此次灾后保险赔款近20亿元，占比不到雪灾总损失的2%，较之国外50%左右的补偿水平相去甚远。
前述某保险公司中层认为，要提高保险覆盖面应从减轻地县财政补贴压力和实现农民直补等两方面入手。
西方发达国家如法国农业保险的补贴方式是实现农民直补，农业保险补贴与农业保险风险类别和保费挂钩，而非与产品直接挂钩，所有种植业农险产品均可得到政府补贴。
该人士介绍，同时要提高中央补贴比例，降低甚至取消县级财政补贴比例。在西方发达国家，很少有县级财政出资补贴农业保险的情况，如法国是由欧盟和法国政府出资，美国、日本都是由中央财政出资。
在中国，中央财政对农业保险保费补贴的预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%，呈明显增长趋势。
3、风险分散乏力
虽然农险保费增长迅猛，但风险分散通道严重缺乏。
农业险是具有特殊性质的财产保险，赔付风险高，赔付率可能超过100%，且上无封顶，但几家专业农业保险公司普遍经营地域小，无法通过更大范围分散风险。
比如，安盟农险的主要业务集中在成都，安信农险则只有江苏和浙江等少数几家分公司，安华稍好，有六家分公司，阳光农险有广东、内蒙古等几家分公司。农业专业保险公司的分支机构数量远少于一般财险公司。以安诚财险为例，创立于2006年，分公司多达13家，几乎是五家专业农业保险公司分支机构的总和。后者更无法与人保财险(微博)覆盖到全国绝大部分县城的网络相比。
经营地域小的弊端在于，一旦发生农业灾害可能会在短时间内波及几个县、甚至几个省，农险公司不能通过集合大量标的来分散风险，将对经营造成巨大损失。2007年安华保险由于吉林旱灾巨亏33700万元，就属于此种情况。
前述保险公司中层认为，“对于农险公司分支机构设立应该一视同仁，限制机构批设违背了保险的发展规律，因为农险一定要在更大范围和更长时间内实现风险分散。”
其次，再保险和巨灾风险对农业风险的分散能力不足。
农险公司对再保险并不“热衷”。各专业农险公司的分出保费并不多，种植险一般分出比例在10%－20%，自身实际风险积累较高。
事实上，农险公司再保险的通道并不多，目前中再集团是主要的再保险交易方。这完全不够，而且也并未真正地实现风险分散。
而西方发达国家的再保险市场较为完善，以法国安盟保险为例，其不但在集团内部建立相互再保险机制，上、下层管理机构互保机制，并通过全球14个国家的业务和国际再保险渠道，实现风险全球范围内分散。
去年上半年，法国也经历了旱灾，但安盟产险整体综合成本率反而由2010年上半年的104.5%下降至2011年上半年的99.6%。
知情人士透露，财政部此前曾提出由中央财政出资成立农业再保险公司的方案，希望由这一机构把全国的农险政策和运作统一起来，但因存在分歧被搁置。
国家设立政策性农业保险公司，主要是为开展农险的保险公司、互助合作保险组织提供再保险服务，管理农业风险大灾补偿基金。黄延信建议，国家财政对农业风险大灾补偿基金给予补贴。由农业部指导开展业务，财政部投入资金，保监会监管。
4、探路以险养险
尽管存在上述问题，但几家专业农业保险公司的经营效益都在好转。
2010年，安信、安华、国元、阳光分别实现净利润4500万元、5400万元、5900万元、22500万元。
对于盈利的原因，上述保险公司中层分析，一是政府补贴较高；二是近年来中国自然灾害较少，粮食价格稳定，8年连续增产，农民增收，为农险提供了较好外部环境；三是各专业农险公司经营区域，大多选择农业产量较高、风险较少地区。
上述某保险公司中层说，“长期来看，农业险应为微利，平年或丰年保险公司可能利润较高，但一次巨灾损失可能会损失数年或十多年的利润。”
也就是说，农业品种承保是亏损的，只能通过其他保险品种的盈利来弥补。这就是农业保险公司“以险养险”的逻辑。2004年启动的新一轮农业保险创新试点，曾确定了市场化的发展方向，即各农业保险经营主体通过效益好的其他保险产品盈利，分摊农业保险费用或亏损，以实现“以险养险”；同时带动农村商业保险发展。
五家专业农业保险公司都采取了此种策略。
安信保险在成立初，就确定了“以险养险”经营方针，即除经营传统的农村种植业和养殖业保险外，还经营财产损失险、责任险、法定责任险及上述业务的再保险等业务。
吉林省政府办公厅也曾明确，安华农险公司要坚持“商业化运作，代办政策性业务，以险养险”经营方针。
在此逻辑下，各农业专业公司的非农业保险比例有所上升。以安信为例，其2009年的种植保险、养殖保险合计为81%，2010年则下降为73%。
然而实现“以险养险”，关键是建立各公司自己的商业化保险销售渠道，在目前政策性农业保险体制下，各专业农业保险公司严重缺乏分支机构，销售过多主要依赖农经站等政府网络，不利于商业化保险产品销售。
由于农险的特殊性，地方政府也被“绑”进“以险养险”中来。
比如浙江某县就下文，要求“凡政府财政性投资(包括财政融资)建设项目的各类保险，包括建筑(安装)工程保险、建筑施工人员意外伤害保险；区级各行政事业单位及下属机构、各镇乡(街道)现有财产及新增财产的财产险均纳入政策性农业保险”以险养险“范围，由政策性农业保险共保体承保。”
这种“交换”被看成是地方政府对保险公司的一种奖励。