中央将对农业补贴政策进行重大改革 “三补贴”将在2016年向全国实施

从“目标价格”补贴试点,到将“三补贴”(良种补贴、种粮直补、农资补贴)整合为“农业支持保护补贴”,再到对渔业油价补贴进行调整。中国中央层面上的农业补贴政策,正在进行一系列重大改革。

中央将对农业补贴政策进行重大改革 “三补贴”将在2016年向全国实施

据一位接近农业部的专家介绍,目前中国中央层面上的农业补贴项目有50多种,在接下来的农业补贴政策改革中,对绝大部分的农业补贴政策都将做出大力度的改革、调整。像业内关注的“目标价格”补贴将会由大豆、棉花,扩展至三大主粮,而“三补贴”整合试点将在2016年向全国范围内实施。

目前,中国农业补贴基本上实行的是“普惠制”,下一步改革的大方向,将会向种粮大户、种粮能手和其它新型农业经营主体倾斜。简单而言,就是谁种地谁种粮,国家才会给谁补贴。并不是像现在,只要在农村承包了耕地,就能享受各种种地、种粮补贴。

不过,从去年有关部门针对棉花、大豆推出的“目标价格”补贴试点、今年实施的整合“三补贴”试点来看,新的农业补贴改革也存在一些问题和矛盾。“目标价格”补贴的矛盾在于,从理论上讲,改革的方向很对,但实际操作起来很难,甚至抬高了补贴成本;整合“三补贴”后带来的问题是,拥有承包地的很多农户,都开始筹划着提高农地租金。

前述接近农业部的专家分析表示,虽然“目标价格”补贴、整合“三补贴”两类试点改革,都出现了一些矛盾和问题,但整个农业补贴改革向种粮大户倾斜、向新型农业经营主体倾斜、向规模经营倾斜的大方向是对的,未来还需要积累一些试点地区的经验,才能对整个农业补贴政策进行重大改革。

  “普惠制”弊端

目前中央财政对农业实施的各种补贴政策,主要都是以“普惠制”的方式实施,比如自2002年以来,国家相继实施的良种补贴、种粮直补、农资综合补贴和农机购置补贴(简称“四补贴”),以及2004年以来,陆续推出的粮食最低收购价、主要农产品(13.65, -0.15, -1.09%)临时收储政策(简称“托市政策”)。这些政策对提高农民收入,都起到较大的推动作用。

农业部部长韩长赋在2014年全国两会上表示,2013年仅仅是“四补贴”,中央财政对口农民的直接补贴就高达1600多亿元。而在实施“托市政策”当中,中央财政为种粮、种地农民,为农村养殖户,所支付的各种补贴性收入,总计数额就更为巨大。如果再加上其它名目繁多的各种农业补贴,现在中央财政每年对农业的补贴已经超过1万亿元。

“四补贴”和“托市政策”实施十多年,目前已经暴露出诸多矛盾和问题。“四补贴”政策存在的主要问题是,只要是拥有政策性承包地的农民,不管种不种地,种不种粮,每一亩地,每年基本上都可以拿到90元左右的国家补贴。这样造成的结果是,有的农民拿到补贴后,转身去城里打工了,而靠租地种粮的人,又享受不到种粮种地补贴。

“托市政策”出现的矛盾是,国家逐年提高主要农产品的最低收购价格,现在国内包括两家在内的主要农产品价格,都比国际价格高出一大截,而国家储备的粮食又由于各种原因卖不出去,导致国内整个粮食市场出现扭曲,粮油类加工企业叫苦不迭,国家财政也是因此严重受损。

在“四补贴”和“托市政策”之外,近些年国家推行的农业保险补贴、农产品加工补贴、渔业柴油补贴、畜牧良种补贴等农业政策,也出现各种各样矛盾、问题。业内较为一致的看法是,应该及早对“普惠制”的补贴办法进行大力度改革。

在今年的全国两会上,全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长宗庆后[微博]就提出建议,国家应该尽快改变“普惠制”的农业补贴方式,减轻国家财政的沉重负担,同时也让真正种粮种地的主体能从中受益。

前述接近农业部的专家告诉经济观察报,在最近几年全国两会代表的议案、提案中,有不少都建议尽快对“普惠制”的农业补贴政策进行改革。国家发改委、财政部、农业部等方面,也先后进行了大量调研,在此基础上,才先后推出棉花和大豆的“目标价格”政策试点、整合“三补贴”试点、渔业油价补贴调整等政策。预计更大范围的农业补贴政策改革,将在2016年展开。

  新改革隐忧

国家发改委、财政部等方面是在去年四五月,先后公布了棉花、大豆的“目标价格”补贴政策。在“目标价格”政策试点一年多后,相关部门发现,在具体的执行过程中,“目标价格”补贴也并不算完美,而且还存在像操作难度大、实施成本高等较为复杂的问题和矛盾。

新疆是去年实施棉花“目标价格”的试点地区,政策的要求是,棉农要到政府指定的特定机构交售棉花,才有权利享受到“目标价格”补贴的好处。东方艾格农业咨询公司分析师马文峰认为,这样做的坏处是,政府给指定的棉花收储机构带来垄断性机会,而一些收储机构还可能通过对棉花压级压价及其他方面的寻租,来盘剥棉农利益,甚至还使国家支付大量额外补贴。

马文峰认同“目标价格”补贴的大方向,但认为现在相关部门出台的棉花、大豆补贴政策,有悖于市场化改革的初衷,他建议,政府应该只按种植面积对棉农进行“目标价格”补贴,这样操作起来可以节约成本,也可以实现充分市场化。

前述接近农业部的专家告诉经济观察报,从去年的执行情况来看,除了操作困难、成本太高,还出现了棉花价格下降、农户和收购机构串联起来骗取补贴等问题。对于马文峰提出的按种植面积补贴办法,该专家的说法是,单纯按面积、按产量、按销售量,去补贴种植农户都会有漏洞,目前相关方面正在积极筹划对“目标价格”补贴措施做进一步的改进。

据悉,按照国家发改委等方面的计划,在对棉花、大豆的“目标价格”试点取得成功经验之后,下一步将对玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品种也实施“目标价格”改革,再往后,将会对小麦、水稻也推行该项政策。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为,“目标价格”政策比较适用于棉花、大豆、糖等非主粮品种,而对于三大主粮,尤其是小麦、水稻两大口粮,官方应该持审慎态度,以免影响到农民的种粮积极性。

与“目标价格”实施的情况不同,今年5月农业部、财政部联合推出的整合“三补贴”政策试点、7月推出的渔业油价补贴政策,目前都还没显现出同样复杂的问题。不过,经济观察报从山西、河南等地也了解到,现在拥有承包地的很多农户,已经开始筹划着提高耕地租金,以此来弥补整合“三补贴”后带来的“损失”。

对于下一步农业补贴改革的方向和目标,前述接近农业部的专家补充表示,整体上,农业补贴改革将会向种粮大户、家庭农场和农民合作社等主体倾斜,大的目标还是以保障国家粮食安全为主;对于新的改革中还可能出现的矛盾和问题,将会在继续探索新型农业补贴措施的基础上,加强政策的针对性和有效性,重点解决损害国家和农民利益的主要矛盾和关键问题。

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